Листи звернення
Лист№1
https://rada.info/upload/users_files/04418498/b55cc736c3dc78c2fd350e52fe31b424.pdf
Лист№2
Лист№3
РОЗ’ЯСНЕННЯ ЩОДО РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА НА ЗВЕРНЕННЯ
В УМОВАХ ВОЄННОГО СТАНУ
Які особливості реалізації прав громадян визначених у статті 18 Закону України
«Про звернення громадян» в умовах воєнного стану?
Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти
індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів
державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих
органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений
законом строк.
Зазначена гарантія (право подати звернення; право на обґрунтовану відповідь; право
отримати відповідь у встановлений законом строк) є непорушною та не може обмежуватись
навіть в умовах воєнного та надзвичайного стану (ст. 22, 64 Конституції України).
Питання практичної реалізації громадянами України права на звернення регулюється
Законом України “Про звернення громадян” (далі - Закон № 393/96-ВР), який, крім іншого,
визначає перелік похідних прав, пов’язаних з правами громадянина при розгляді звернення.
Відповідно до ст. 18 Закону України “Про звернення громадян” громадянин, який
звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування,
підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів
масової інформації, посадових осіб, має право:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у
перевірці поданої скарги чи заяви;
знайомитися з матеріалами перевірки;
подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає
заяву чи скаргу;
бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;
користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації,
яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому
законом порядку;
одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви
чи скарги;
вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень
встановленого порядку розгляду звернень.
Варто наголосити, що зазначені права не є абсолютними, їх реалізація передбачена
виключно у випадку розгляду такого виду звернення як заява чи скарга та не може
стосуватися розгляду пропозиції (зауваження). Такої позиції також дотримується Верховний
Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 29.11.2021
№ 120/1727/20-а
Водночас, у зв’язку з впровадженням в Україні правового режиму воєнного стану
реалізація прав громадянина, пов’язаних з особистою присутністю громадянина, може мати
свої особливості та підлягати обмеженням (ускладненням в їх реалізації).
Перш за все це зумовлено застосуванням заходів правового режиму воєнного стану
визначеним у ст. 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” (далі - Закон №
389-VIII), зокрема: встановленням посилення охорони та особливого режиму роботи органу
влади, установи до якої подано звернення (п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону № 389-VIII);
запровадженням на певній території комендантської години (п. 5 ч. 1 ст. 8 Закону № 389-
VIII); встановленням особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування, а
також руху транспортних засобів (п. 6 ч. 1 ст. 8 Закону № 389-VIII).
Крім того, згідно пункту першого постанови Кабінету Міністрів України від 12 квітня
2022 р. № 440 у період воєнного стану для державних службовців та працівників державного
органу, які перебувають на території України, за рішенням керівника державної служби в
державному органі може запроваджуватися дистанційна робота у разі наявності
організаційних і технічних можливостей для виконання їх посадових обов’язків.
Впровадження вказаних та деяких інших заходів правового режиму воєнного стану, за
певних умов (наприклад безперервна комендантська година на декілька діб), буде частково
або повністю унеможливлювати реалізацію таких прав (пов’язаних з особистою
присутністю) як:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у
перевірці поданої скарги чи заяви;
знайомитися з матеріалами перевірки;
бути присутнім при розгляді заяви чи скарги.
Виникає питання яким чином особа може реалізувати зазначені права в умовах
воєнного стану та як забезпечити таку можливість з боку суб’єкта владних повноважень?
Рекомендації для суб’єкта владних повноважень щодо забезпечення прав
громадянина, пов’язаних з особистою присутністю при розгляді заяви чи скарги, в
умовах воєнного стану:
? завчасно інформувати заявника про час та дату реалізації вказаних прав. У разі
встановлення комендантської години на визначений час - перенести на інший день, про що
також поінформувати заявника;
? у разі неможливості забезпечення безпосередньої участі, поінформувати на вказані
у зверненні канали зв'язку про альтернативні способи реалізації прав шляхом застосуванням
засобів телефонного зв’язку або цифрових комунікаційних сервісів;
? у випадку відмови заявником або тимчасової відсутності можливості забезпечити
реалізацію вказаних прав, розглянути можливість продовження строку розгляду звернення
до 45 календарних днів (ст. 20 Закону № 393/96-ВР) з відтермінуванням такої реалізації та
розгляду порушених питань;
? за виняткових обставин, у разі неможливості розгляду звернення впродовж 45 днів,
у тому числі забезпечення реалізації прав громадянина згідно ст. 18 Закону № 393/96-ВР,
поінформувати на вказані заявником канали зв’язку про можливу затримку в розгляді
звернення. При цьому, такі дії (бездіяльність) мають охоплюватися виправданим ризиком та
бути необхідними для відсічі збройної агресії проти України або ліквідації (нейтралізації)
збройного конфлікту.
Таким чином, в період дії правового режиму воєнного стану посадові особи органів
державної влади та місцевого самоврядування повинні, максимально на скільки це можливо,
сприяти реалізації прав згідно ст. 18 Закону № 393/96-ВР в тих випадках, коли це може
врятувати життя, зберегти здоров’я громадян або запобігти іншим негативним наслідкам,
пов’язаним з війною.
В чому полягають особливості подання і розгляду електронних петицій в період
дії режиму воєнного стану?
Особливою формою колективного звернення громадян до Президента України,
Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування є
електронна петиція, яка подається та розглядається в порядку, передбаченому Законом
України «Про звернення громадян».
Пунктом 3 Указу Президента України від 24.02.2022 року № 64/2022 «Про
запровадження воєнного стану в Україні», на виконання вимог ст. 7 Закону України «Про
правовий режим воєнного стану» було передбачено можливість обмеження реалізації
окремих конституційних прав людини. Разом з тим, звертаємо увагу, такі обмеження не
поширюються на реалізацію громадянами права на звернення, зокрема, право подавати
електронні петиції.
Електронні петиції повинні подаватися через офіційний веб-сайт органу, якому вона
адресована, або веб-сайт громадського об’єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку
електронної петиції.
Звертаємо увагу, відповідно до ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного
стану», на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та
законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та
здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту,
громадської безпеки і порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть
утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
Військові адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох
населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні
виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України
повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від
виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, або припинення їх
повноважень згідно із законом.
У разі утворення військової адміністрації, на яку було покладено повноваження
місцевої ради з питань, порушених в електронній петиції, вона підлягає розгляду
відповідною військовою адміністрацією як тимчасовим правонаступником суб’єкта розгляду
звернень відповідно до Законів України «Про звернення громадян» та «Про правовий режим
воєнного стану».
Для того, щоб подати електронну петицію зареєструватися можливо через систему ID-
банкінг.
В електронній петиції має бути викладено суть звернення (проблеми, яка вимагає
свого вирішення, пропозиції, скарги, клопотання), зазначено прізвище, ім’я, по батькові
автора (ініціатора) електронної петиції (без скорочень), адресу електронної пошти, яка
повністю дозволяє ідентифікувати ініціатора петиції та осіб, які її підписали.
На веб-сайті відповідного органу або громадського об’єднання, що здійснює збір
підписів, обов’язково зазначаються дата початку збору підписів та інформація щодо
загальної кількості та переліку осіб, які підписали електронну петицію.
Для створення електронної петиції до Президента України, Верховної Ради України,
Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування її автор (ініціатор) заповнює
спеціальну форму на офіційному веб-сайті органу, якому вона адресована, або веб-сайті
громадського об’єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, та
розміщує текст електронної петиції. Вона оприлюднюється на офіційному веб-сайті
відповідного суб’єкта владних повноважень, якому вона адресована або на веб-сайті
громадського об’єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій,
протягом двох робочих днів з дня надсилання її автором (ініціатором).
Звертаємо увагу, дата оприлюднення електронної петиції на офіційному веб-сайті
суб’єкта владних повноважень, якому вона адресована або на веб-сайті громадського
об’єднання є датою початку збору підписів на її підтримку. У випадку, якщо через
запровадження воєнного стану або активні бойові дії, посадові особи органу, якому
адресована електронна петиція, не можуть здійснити заходи щодо її опрацювання, строк
реєстрації такої петиції подовжується на період дії відповідного правового режиму.
При цьому, за своїм змістом і сутністю, Електронна петиція не може містити заклики
до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України,
пропаганду війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної
ворожнечі, заклики до вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини.
У разі невідповідності електронної петиції встановленим вимогам оприлюднення
такої петиції не здійснюється, про що повідомляється автору (ініціатору) не пізніше строку,
встановленого для оприлюднення.
При визначенні наслідків невідповідності електронної петиції вимогам Закону
України «Про звернення громадян» необхідно також враховувати правові висновки
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, сформульовані у Постанові
від 18 січня 2021 року у справі № 9901/302/20.
Відповідальність за зміст електронної петиції несе автор (ініціатор) електронної
петиції.
Відповідні органи державної влади, органи місцевого самоврядування та громадські
об’єднання під час збору підписів на підтримку електронної петиції зобов’язані забезпечити
безоплатність доступу відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
Для забезпечення належного опрацювання електронних петицій суб’єктам владних
повноважень необхідно вирішити питання про визначення власного офіційного
інформаційного ресурсу, на якому можуть розміщуватися електронні петиції, призначити
відповідальну особу з питань опрацювання електронних петицій, а також передбачити форми
інформування про результати їх опрацювання. При цьому, з метою належного розгляду
електронних петицій керівникам суб’єктів владних повноважень, яким адресовані електронні
петиції слід надати повноваження щодо можливості утворення дорадчих органів, наприклад
комісій для вирішення відповідних питань, а також можливість надавати окремі доручення з
питань опрацювання інформації, необхідної для належного розгляду електронних петицій.
Обов’язковими умовами за наявності яких електронна петиція підлягає розгляду є
факт збору на її підтримку не менш як 25000 підписів громадян протягом не більше трьох
місяців з дня оприлюднення петиції.
Вимоги до кількості підписів громадян на підтримку електронної петиції до органу
місцевого самоврядування та строку збору підписів визначаються статутом територіальної
громади.
Електронна петиція, збір підписів на підтримку якої здійснювався через веб-сайт
громадського об’єднання і яка протягом установленого строку набрала необхідну кількість
підписів на її підтримку, не пізніше наступного дня після набрання необхідної кількості
підписів повинна надсилатися громадським об’єднанням органу, якому адресована петиція,
із зазначенням інформації про дату початку збору підписів, дату направлення електронної
петиції, загальну кількість та перелік осіб, які підписали електронну петицію (чи посилання
на джерело такої інформації в мережі Інтернет), строк збору підписів, назву та адресу
електронної пошти громадського об’єднання.
Інформація про початок розгляду електронної петиції, яка в установлений строк
набрала необхідну кількість голосів на її підтримку, повинна оприлюднюватися на
офіційному веб-сайті суб’єкта владних повноважень, якому вона адресована не пізніш як
через три робочі дні після набрання необхідної кількості підписів на підтримку петиції, а в
разі отримання електронної петиції від громадського об’єднання - не пізніш як через два
робочі дні після отримання такої петиції.
Згідно з процедурою, передбаченою у ст. 23-1 Закону України «Про звернення
громадян», розгляд електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше десяти
робочих днів з дня оприлюднення інформації про початок її розгляду.
Суб’єкт владних повноважень, якому адресована електронна петиція в особі свого
керівника зобов’язаний публічно оголосити про підтримку або не підтримку електронної
петиції на своєму офіційному веб-сайті
У відповіді на електронну петицію повідомляється про результати розгляду
порушених у ній питань із відповідним обґрунтуванням.
Відповідь на електронну петицію не пізніше наступного робочого дня після
закінчення її розгляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу, якому вона була
адресована, а також надсилається у письмовому вигляді автору (ініціатору) електронної
петиції та відповідному громадському об’єднанню, яке здійснювало збір підписів на
підтримку відповідної електронної петиції.
У разі визнання за доцільне викладені в електронній петиції пропозиції можуть
реалізовуватися органом, якому вона адресована, шляхом прийняття з питань, віднесених до
його компетенції, відповідного рішення. Президентом України, Кабінетом Міністрів
України, народними депутатами України за результатами розгляду електронної петиції
можуть розроблятися та вноситися в установленому порядку на розгляд Верховної Ради
України законопроекти, спрямовані на вирішення порушених у петиції питань.
Для суб’єктів владних повноважень
Необхідно вказати на окремі особливості правового регулювання обробки
електронних петицій, які слід враховувати посадовим особам суб’єктів владних
повноважень.
При опрацюванні суб’єктами владних повноважень необхідно керуватися ч. 2 ст. 19 та
ст. Конституції України, ст. 23-1 Закону України «Про звернення громадян», іншими
законами та підзаконними актами України.
Для забезпечення реєстрації і належного опрацювання електронних петицій, Закон
України «Про звернення громадян» покладає на Верховну Раду України, Президента
України, Кабінет Міністрів України, місцеві ради обов’язки щодо затвердження порядку
реалізації права на електронні петиції на офіційних веб-сайтах цих органів.
У разі відповідності електронної петиції вимогам, передбаченим у ст. 23-1 Закону
України «Про звернення громадян», орган державної влади або місцевого самоврядування не
пізніше двох днів зобов’язаний зареєструвати відповідну петицію та ініціювати початок
збору підписів на її підтримку.
Відповідні органи державної влади, органи місцевого самоврядування та громадські
об’єднання під час збору підписів на підтримку електронної петиції зобов’язані забезпечити:
? безоплатність доступу та користування інформаційно-комунікаційною системою, за
допомогою якої здійснюється збір підписів;
? електронну реєстрацію громадян для підписання петиції;
? недопущення автоматичного введення інформації, у тому числі підписання
електронної петиції, без участі громадянина;
? фіксацію дати і часу оприлюднення електронної петиції та підписання її
громадянином.
Якщо електронна петиція, в установлений строк не набрала необхідної кількості
голосів на її підтримку, після завершення передбаченого законом строку, вона підлягає
розгляду органом, якому вона адресована, як звернення громадянина, відповідно до Закону
України «Про звернення громадян».
Електронна петиція, адресована відповідно Президенту України, Верховній Раді
України, Кабінету Міністрів України, повинна розглядатися у порядку, встановленому ст.
23-1 Закону України «Про звернення громадян», за умови збору на її підтримку не менш як
25000 підписів громадян протягом не більше трьох місяців з дня оприлюднення петиції.
Звертаємо увагу, Закон України «Про звернення громадян» покладає на місцеві ради
обов’язок щодо визначення у статуті територіальної громади строку збору підписів, а також
кількості підписів на підтримку електронної петиції, за дотримання яких така петиція буде
вважатися підтриманою. Вказані умови легалізації електронних петицій повинні визначатися
з урахуванням кількості жителів територіальної громади, які постійно проживають на її
території, ступеня проникнення цифрових технологій в життєдіяльність конкретної
територіальної громади, а також ступеня соціально-економічного розвитку територіальної
громади.
Розгляд електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше десяти робочих
днів з дня оприлюднення інформації про початок її розгляду.
Якщо електронна петиція містить клопотання про її розгляд на парламентських
слуханнях у Верховній Раді України або громадських слуханнях відповідної територіальної
громади, автор (ініціатор) петиції має право представити електронну петицію на таких
слуханнях. У такому разі строк розгляду електронної петиції продовжується на строк,
необхідний для проведення відповідних слухань.
Орган, якому адресована електронна петиція зобов’язаний не пізніше наступного
робочого дня після закінчення її розгляду оприлюднити відповідь на таку петицію на
офіційному веб-сайті, де вона оприлюднювалася.
У разі визнання за доцільне викладені в електронній петиції пропозиції можуть
реалізовуватися органом, якому вона адресована, шляхом прийняття з питань, віднесених до
його компетенції, відповідного рішення. Президентом України, Кабінетом Міністрів
України, народними депутатами України за результатами розгляду електронної петиції
можуть розроблятися та вноситися в установленому порядку на розгляд Верховної Ради
України законопроекти, спрямовані на вирішення порушених у петиції питань.
Інформація про кількість підписів, одержаних на підтримку електронної петиції, та
строки їх збору зберігається не менше трьох років з дня оприлюднення петиції.
Таким чином, за умови дотримання законодавчих вимог до змісту та процедур
подання і підтримки електронних петицій, вони підлягають розгляду незалежно від
запровадження в Україні правового режиму воєнного стану.
Який має бути алгоритм дій суб’єктів владних повноважень у разі втрати
доступу до документів, чи знищення звернень/запитів у зв’язку з веденням військових
дій за місцем їх розташування?
Бойові дії в приміщеннях, руйнування будівель, тимчасова окупація це лише декілька
з можливих загроз непереборної сили, що може істотно впливати на діяльність суб’єктів
владних повноважень в часи війни. У попередніх роз’ясненнях повідомлялось, що відповідно
до ст. 64 Конституції України право на звернення не може підлягати обмеженням навіть в
умовах воєнного чи надзвичайного стану.
Водночас, на практиці, виникає питання - яким чином можна забезпечити реалізацію
вказаного права у випадку знищення звернень/запитів, втрати доступу до них?
Серед основних викликів в роботі щодо забезпечення вказаних прав в умовах війни
можна виокремити:
? пошкодження системи електронного документообігу внаслідок
кібератаки;
? захоплення або знищення паперових матеріалів звернень/запитів
ворогом;
? втрати доступу до документів, матеріалів, інформаційних систем,
необхідних для належного опрацювання звернень/запитів.
У випадку зазнання кібератаки необхідно повідомити правоохоронні органи та
урядову команду реагування на комп'ютерні надзвичайні події України CERT-UA. Загальні
рекомендації щодо зменшення наслідків від впливу шкідливого програмного забезпечення
оприлюднено за посиланням: https://cert.gov.ua/recommendation/2502
Чинне законодавство України не передбачає жодного алгоритму дій на випадок війни
щодо забезпечення схоронності та збереження відповідних документів сформованих
внаслідок прийняття та реєстрації звернень/запитів.
Таким чином вважаємо за можливе рекомендувати такий алгоритм дій органів
державної влади або місцевого самоврядування у разі втрати працівниками доступу до
документів, необхідних для належного опрацювання звернень/запитів:
? доручити виконання запиту/звернення працівнику, який має відповідний
доступ;
? у випадку втрати доступу до відповідних матеріалів усіма працівниками,
продовжити строк розгляду звернення до 45 календарних днів (ч. 1 ст. 20 Закону
України “Про звернення громадян”). Щодо запитів на інформацію - доречно
відстрочити їхнє задоволення до моменту відновлення доступу до необхідної
інформації (ч. 6, 7 ст. 22 Закону України “Про доступ до публічної інформації”);
? щодо звернень розгляд яких, у зв'язку з втратою працівниками доступу
до документів, неможливо здійснити впродовж 45 календарних днів надати
громадянину обґрунтовану письмову відповідь щодо неможливості належного
розгляду його звернення через дію обставин непереборної сили.
Варто зауважити, що відповідно до ч. 3 ст 9 Закону № 389-VIII в умовах воєнного
стану особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не
несе відповідальність, у тому числі кримінальну, за рішення, дії чи бездіяльність, негативні
наслідки яких неможливо було передбачити або які охоплюються виправданим ризиком, за
умови, що такі дії (бездіяльність) були необхідні для відсічі збройної агресії проти України
або ліквідації (нейтралізації) збройного конфлікту.
Алгоритм дій працівників органів державної влади або місцевого самоврядування у
разі знищення звернень/запитів:
? за можливості, задокументувати факт знищення та/або пошкодження
матеріалів звернень/запитів, про що скласти відповідний акт;
? за погодженням із військовим командуванням в регіоні, поінформувати
громадян на офіційних інформаційних ресурсах органу державної влади або
місцевого самоврядування про факт знищення та/або пошкодження матеріалів
звернень/запитів з проханням повторного звернення у разі актуальності порушених у
зверненні чи запиті питань;
? у разі збереження в журналах реєстрації звернень/запитів контактних
даних, за можливості, поінформувати заявників та запитувачів щодо необхідності
повторного звернення для розгляду та вирішення їхніх питань.
Варто також звернути увагу, що Національним агентством з питань державної служби
підготовлено 17.03.2022 Рекомендації щодо дій керівників державної служби, служб
управління персоналом та інших державних службовців у разі захоплення населеного пункту
та/або державного органу чи безпосередньої загрози його захоплення.
Розпорядженням Голови Верховного Суду від 13.03.2022 року № 6/0/9-22З також
затверджено Рекомендації судам першої та апеляційної інстанції на випадок захоплення
населеного пункту та/або суду чи безпосередньої загрози його захоплення.
Громадянам слід усвідомлювати, що в умовах воєнного стану основна діяльність
посадової особи органу державної влади або місцевого самоврядування першочергово
спрямовується на забезпечення життєдіяльності та оборони відповідного населеного пункту,
району або області, захисту безпеки населення та інтересів держави. Вирішення питань, що
не стосуються воєнного стану, надання медичної допомоги, евакуації населення може бути
відкладено до моменту припинення дії обставин, які охоплюються виправданим ризиком
(наприклад ліквідації військової загрози, відновлення критичної інфраструктури тощо).
Особливості реалізації та забезпечення права на особистий прийом в період
воєнного стану
Право на особистий прийом посадовими особами органів влади та установ - похідне
від гарантованого статтею 40 Конституції України права на звернення та становить одну із
форм вирішення порушених громадянином у зверненні питань.
Відповідно до статті 22 Закону України “Про звернення громадян” (далі - Закон №
393/96-ВР) керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого
самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань
громадян зобов'язані проводити особистий прийом громадян.
Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян
час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян.
Порядок прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на
підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об'єднаннях
громадян визначається їх керівниками.
Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити
порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо,
воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду
громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.
При цьому, зазначене право, як і права, пов’язані з розглядом звернення (ст. 18 Закону
№ 393/96-ВР) не є абсолютним, та за певних умов може підлягати обмеженням
(ускладненням в реалізації).
З аналізу положень ч. 2, 3 ст. 22 Закону № 393/96-ВР вбачається, що керівники органів
державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях
незалежно від форм власності, об'єднаннях громадян наділені правом самостійно визначати
графік та порядок прийому громадян у тому числі з урахуванням особливостей воєнного
стану.
Крім того, положення ст. 22 Закону № 393/96-ВР, не встановлюють обов`язку всіх без
виключення посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, на
підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об'єднаннях
громадян здійснювати особистий прийом громадян. Такого висновку зокрема дійшов
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у рішенні від
02.04.2020 № 826/307/17.
В умовах воєнного стану організація та проведення особистого прийому громадян
може мати певні особливості, що зумовлені застосуванням визначених у ст. 8 Закону
України “Про правовий режим воєнного стану” (далі - Закон № 389-VIII) заходів правового
режиму воєнного стану, наприклад: встановленням посилення охорони та особливого
режиму роботи органу влади, установи (п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону № 389-VIII); запровадженням
на певній території комендантської години (п. 5 ч. 1 ст. 8 Закону № 389-VIII);
встановленням особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування, а також
руху транспортних засобів (п. 6 ч. 1 ст. 8 Закону № 389-VIII).
Також, згідно пункту першого постанови Кабінету Міністрів України від 12 квітня
2022 р. № 440 у період воєнного стану для державних службовців та працівників державного
органу, які перебувають на території України, за рішенням керівника державної служби в
державному органі може запроваджуватися дистанційна робота у разі наявності
організаційних і технічних можливостей для виконання їх посадових обов’язків.
Отже, на можливість, а також особливості проведення особистого прийому можуть
впливати різні об’єктивні та суб’єктивні чинники, які не завжди можуть залежати від волі
посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування та інших установ.
Відповідно до п. 9 ч. 4 ст. 15 Закону № 389-VIII начальник військової адміністрації
веде особистий прийом громадян та забезпечує на відповідній території додержання
законодавства щодо розгляду звернень громадян та громадських об’єднань.
В умовах війни, забезпечення дотримання інтересів національної безпеки,
територіальної цілісності, захист життя та здоров’я населення відіграють першочергове
значення. При цьому досягнення мети та цілей захисту вказаних інтересів неможливе без
дотримання правил безпеки. За період дії правового режиму воєнного стану зафіксовано
низку випадків нападів диверсійно-розвідувальних груп, обстрілів приміщень державних
установ, повідомлення колаборантами інформації для ворога про військові та інші об’єкти
критичної інфраструктури тощо.
Відтак, реалізація та забезпечення права на особистий прийом в умовах воєнного
стану повинна мати свої особливості.
З метою забезпечення безпеки військового та іншого керівництва, працівників органів
влади та інших установ, громадян, під час вирішення питання щодо проведення особистого
прийому необхідно дотримуватись таких рекомендацій:
? задля забезпечення належного рівня безпеки, враховуючи дію заходів правового
режиму воєнного стану внести, на період дії такого режиму, зміни до порядків та
графіків проведення особистого прийому;
? з метою належного виконання завдань питань щодо забезпечення оборони,
громадської безпеки і порядку, за можливості, визначити окрему посадову з числа
керівного складу, яка відповідатиме за проведення особистого прийому під час дії
правового режиму воєнного стану;
? передбачити та забезпечити можливість проведення особистого прийому онлайн за
допомогою цифрових комунікаційних сервісів та технологій (у разі наявності);
? у випадку проведення особистого прийому за фізичної присутності посадової особи та
громадянина забезпечити відповідний простір з дотриманням усіх мір безпеки;
? інформувати громадян про можливість вирішення питань та отримання необхідних
роз’яснень за телефонами гарячих ліній в усному порядку;
? відмова в реалізації права на особистий прийом має бути обґрунтованою та надається
в письмовій формі.
Таким чином впровадження в Україні заходів правового режиму воєнного стану може
тимчасово або частково обмежувати (ускладнювати реалізацію), однак не виключати
можливість реалізації права громадян на особистий прийом посадовими особами органів
влади та інших установ.
Лист№4
РОЗ’ЯСНЕННЯ ЩОДО РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА НА ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ
ІНФОРМАЦІЇ В УМОВАХ ВОЄННОГО СТАНУ
Яка інформація може вважатись суспільно необхідною в умовах воєнного стану?
В наш час, беззаперечним є той факт, що без належного забезпечення права
суспільства на доступ до достовірної, точної та повної інформації неможливе існування
демократичних свобод та прав людини.
У зв’язку з цим, при вирішенні питання щодо обмеження чи надання доступу до тієї
чи іншої інформації в умовах воєнного стану важливо дотримуватись відповідного балансу
між захищуваним та суспільним інтересами. Зазначене можливе лише на підставі проведення
“трискладового тесту” (ч. 2 ст. 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації”).
Відповідно ст. 29 Закону України “Про інформацію” інформація з обмеженим
доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом
суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну
шкоду від її поширення.
Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу
державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію
конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини,
введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності
(бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.
З огляду на характер суспільно необхідної інформації законодавство не надає
вичерпного переліку такої інформації. Гнучкість законодавства в цьому аспекті виправдано
надає судам можливість визначати, чи є конкретна інформація суспільно необхідною, з
урахуванням індивідуальних обставин справи (п. 6.4. постанови Пленуму Вищого
адміністративного суду України № 10 від 26.09.2016 р. «Про практику застосування
адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» (далі -
Постанова).
Отже, суспільний інтерес можна розуміти як достатньо абстрактне правове явище, яке
свідчить про майбутню користь, яку отримає суспільство від розкриття інформації.
Предмет суспільного інтересу може становити лише інформація та/або документ, які
за своїм змістом можуть підпадати під визначення інформації, обмеженої в доступі
(конфіденційна, таємна, службова). При цьому неважливо, чи розголошення такої інформації
матиме позитивний вплив на ціле суспільство чи окрему людину.
Порівняно з мирним часом воєнні загрози зумовлюють нові виклики при наданні або
обмеженні доступу до інформації, значно підвищуючи рівень відповідальності посадової
особи розпорядника інформації. До того ж, як від бездумного розголошення, так і від
необгрунтованого обмеження в доступі тієї чи іншої інформації, може залежати життя та
здоров'я людей, цілісність майна тощо.
Тому під час застосування “трискладового тесту” з метою вирішення питання
обмеження в доступі інформації слід максимально всебічно вивчати усі аргументи щодо
розкриття інформації при проведенні перевірки на наявність відповідного суспільного
інтересу.
Суб'єкти інформаційних відносин звільняються від відповідальності за розголошення
інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно
необхідною (ч. 3 ст. 29 Закону України “Про інформацію”).
Впровадження правового режиму воєнного стану в Україні істотно відобразилось на
можливості кожного в реалізації свого права на інформацію, зокрема, у зв'язку з
впровадженням контролю за змістом і поширенням інформації, інших обмежень,
спрямованих на посилення захисту інформації в сфері оборони країни. Адже в реаліях війни
першочерговим залишається забезпечення національної безпеки, територіальної цілісності та
громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам.
З огляду на вказане, оцінюючи конкретну інформацію на предмет наявності
суспільного інтересу до неї, рекомендовано враховувати окремі критерії, які визначено у п.
6.4. Постанови, зокрема:
1) особу запитувача. Якщо інформацію запитує журналіст або особа, яка,
користуючись сучасними засобами комунікації, створює площадку для суспільного
обговорення важливих питань, систематично інформує суспільство про суспільні події,
представник громадської організації, це є додатковим аргументом на користь наявності
суспільного інтересу до неї;
2) кількість осіб (фізичних чи юридичних), яких стосується запитувана
інформація. Так, наприклад, інформація про структуру тарифу оплати комунальних послуг
стосується кожного члена територіальної громади, на яку поширюється відповідне рішення.
Тому чим більша кількість осіб, на чиї права, обов'язки та інтереси впливає запитувана
інформація, тим більший суспільний інтерес до неї;
3) наявність суспільної дискусії на момент отримання розпорядником інформації
запиту (стосується актуальної дискусії, яка ведеться, наприклад, у засобах масової
інформації, парламенті чи місцевій раді);
4) час, який минув з моменту створення інформації/документа. Так, чим більше
часу проходить з моменту створення інформації/документа, тим меншою, здебільшого, є
потенційна шкода в розголошенні і, відповідно, тим більше перевага надається розкриттю
інформації;
5) чим менша ймовірність завдання шкоди, тим більша перевага надається
розкриттю інформації;
6) якщо інформація стосується публічного діяча або особи, яка претендує на
зайняття публічної посади, то це додатковий аргумент на користь розкриття інформації.
Така інформація може бути обмежена в доступі лише через серйозні обставини та високу
ймовірність завдання істотної шкоди. Публічними діячами у цьому контексті можуть
вважатись особи, які обіймають посади публічної служби (посади в державних органах,
органах місцевого самоврядування) або користуються державними ресурсами, а також усі ті,
хто відіграє певну роль у суспільному житті (у галузі політики, економіки, мистецтва,
соціальній сфері, спорті чи в будь-якій іншій галузі). Чим вищою є посада публічної служби,
яку займає особа або на яку претендує особа, тим меншою є можливість обмеження доступу
до інформації про неї;
7) лише дуже серйозні доводи на користь суспільного інтересу в розголошенні
інформації можуть переважити можливу шкоду інтересам захисту права на
невтручання в особисте життя та захисту персональних даних, коли йдеться про так
звані вразливі персональні дані (дані про расове або етнічне походження, політичні, релігійні
або світоглядні переконання, членство в політичних партіях та професійних спілках,
засудження до кримінального покарання, а також дані, що стосуються здоров'я, статевого
життя, біометричних або генетичних даних).
При цьому, в умовах воєнного стану, при визначенні, чи є інформація суспільно
необхідною, крім вказаних вище загальних критеріїв розпорядникам інформації також
варто враховувати:
1) географію інформації (інформація, що запитується, за своїм змістом не стосується о
діяльності (за винятком інформації щодо воєнних злочинів) фізичних чи юридичних
осіб, місцезнаходження та розташування яких наближене до лінії ведення бойових
дій та місць, прикордонних до ворожих країн, це є додатковим аргументом на користь
наявності суспільного інтересу до неї);
2) характер інформації (запит щодо доступу до інформації, яка стосується більш
загальних, не конкретизованих відомостей, є додатковим аргументом на користь
наявності суспільного інтересу до неї).
Так, наприклад, в умовах воєнного стану інформація може вважатись суспільно
необхідною, якщо її поширення сприяє:
інформуванню громадян про впровадження обмежувальних заходів правового режиму
воєнного стану;
реалізації, а також захисту прав та інтересів внутрішньо-переміщених та інших осіб,
що постраждали внаслідок війни;
інформуванню про місця укриття, прихистку, наявність в них ліків та продуктів
харчування;
інформуванню про рух евакуаційного транспорту;
інформуванню про воєнні загрози з боку агресора та необхідність евакуації населення;
інформуванню про режим та особливості функціонування органів, підприємств та установ,
які надають адміністративні та інші послуги, в умовах воєнного стану;
інформуванню про державні гарантії, оподаткування, правові особливості ведення,
іншу інформацію щодо здійснення підприємницької діяльності в умовах воєнного стану;
захисту навколишнього середовища, виявленню завданої або можливої шкоди
екології, обізнаності суспільства про дійсний стан довкілля та чинники, які на нього
впливають;
інформуванню суспільства та міжнародної спільноти про скоєні злочини проти миру,
безпеки людства та міжнародного правопорядку;
посиленню підзвітності і підконтрольності щодо процесу доставки, розподілу та
розповсюдження гуманітарної допомоги;
викриттю недоліків у діяльності органів публічної влади, їхніх працівників під час
вжиття заходів щодо усунення негативних наслідків війни тощо.
Таким чином, під час війни суспільно необхідною слід вважати інформацію,
спрямовану на попередження та запобігання негативним наслідкам бойових дій,
аварійних ситуацій техногенного характеру, вчиненню злочинів, збереження життя,
здоров’я людей та майна тощо.
Чи потрібно оприлюднювати інформацію про використання публічних коштів на
Єдиному вебпорталі використання публічних коштів (https://spending.gov.ua/) в умовах
воєнного стану?
З початку широкомасштабного вторгнення російських військ в Україну багато
державних сервісів, реєстрів та порталів даних було тимчасово заблоковано для відвернення
загрози національній безпеці, запобігання кібератакам ворога, збереження інформаційної
інфраструктури тощо.
Для забезпечення оперативного доступу до інформації про використання публічних
коштів в Україні функціонує Єдиний веб-портал використання публічних коштів (далі -
Портал), який містить найбільшу відкриту базу даних про використання бюджетних коштів.
Умови та порядок забезпечення доступу до інформації про використання публічних
коштів на Порталі визначає Закон України «Про відкритість використання публічних
коштів» (далі – Закон № 183-VIII).
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2015 р. № 911-р
адміністратором порталу визначено державну установу “Відкриті публічні фінанси”.
Порядок адміністрування єдиного веб-порталу використання публічних коштів
затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2015 р. № 694.
Детальніше про поняття публічних коштів, а також особливості адміністрування та
оприлюднення категорій інформації, що підлягає оприлюдненню відповідно до Закону №
183-VIII, можна ознайомитись на стор. 243 - 250 Рекомендацій Уповноваженого Верховної
Ради України з прав людини з питань додержання конституційного права людини і
громадянина на доступ до інформації, а також в розділі Інструкція користувача на Порталі.
Запровадження в Україні заходів правового режиму воєнного стану також внесло
корективи у діяльність окремих підприємств та установ, відповідальних за адміністрацію
офіційних публічних ресурсів . Багато державних сервісів, реєстрів та порталів даних було
тимчасово заблоковано для відвернення загрози національній безпеці, запобігання
кібератакам ворога, збереження інформаційної інфраструктури тощо.
При цьому функціонування Порталу, а також вимоги щодо оприлюднення
інформації про використання публічних коштів в умовах воєнного стану не зазнали змін.
Відтак, розпорядникам та одержувачам коштів Державного бюджету України,
бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, органами Пенсійного фонду,
підприємствами, а також фондам загальнообов’язкового державного соціального
страхування як і до запровадження правового режиму воєнного стану, потрібно
оприлюднювати відповідну інформацію про використання публічних коштів у строки,
визначені Законом № 183-VIII, зокрема:
? інформація щодо використання коштів Державного бюджету України, бюджету
Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів інформація (п. 1, ч. 1, ст. 3
Закону № 183-VIII), коштів загальнообов’язкового державного соціального
страхування та коштів Пенсійного фонду (п. 3, ч. 1, ст. 3 Закону № 183-VIII)
підлягає оприлюдненню щоквартально, не пізніше як за 35 днів після закінчення
звітного кварталу, та зберігається в режимі вільного доступу протягом трьох років з
дня оприлюднення. Відтак, найближчий крайній термін такого оприлюднення
вважається 5 травня 2022 року;
? інформація щодо використання коштів суб’єктів господарювання державної і
комунальної власності, отримані ними від їхньої господарської діяльності
оприлюднюється щорічно, не пізніше 31 січня року, наступного за звітним роком,
та зберігається в режимі вільного доступу протягом трьох років з дня оприлюднення.
Не підлягає оприлюдненню інформація про використання публічних коштів, яка є
інформацією, доступ до якої обмежено відповідно до Закону України “Про доступ до
публічної інформації”.
Відомості, що оприлюднюються згідно з цим Законом, повинні бути повними,
правдивими, точними та реально відображати фактичні дані станом на відповідну дату або за
відповідний період часу (ч. 3 ст. 2 Закону № 183-VIII).
Відповідальність за недостовірність і неповноту інформації, оприлюдненої згідно з
цим Законом, несуть, зокрема, керівники розпорядників коштів державного і місцевих
бюджетів (ч. 2 ст. 2 Закону № 183-VIII).
Важливо! Статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення
встановлено адміністративну відповідальність за неоприлюднення інформації, обов’язкове
оприлюднення якої передбачено Законом України «Про відкритість використання публічних
коштів», - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від 25 до 50
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а за повторне протягом року вчинення
одного з порушень, передбачених цією статтею - накладення штрафу на посадових осіб від
60 до 80 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від
20 до 30 годин.
У справах про порушення вимог Закону України «Про відкритість використання
публічних коштів» протоколи про правопорушення, згідно пункту 8-1 частини першої статті
255 Кодексу України про адміністративні правопорушення, мають право складати
уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Таким чином, в період воєнного стану розпорядники та одержувачі бюджетних
коштів, органи Пенсійного фонду, підприємства, а також фонди загальнообов’язкового
державного соціального страхування зобов’язані оприлюднювати інформацію про
використання публічних коштів.
Рекомендації для суб’єкта владних повноважень щодо забезпечення права
особистого ознайомлення з публічною інформацією в умовах воєнного стану:
? завчасно інформувати заявника про час та дату реалізації вказаного
права. У разі встановлення комендантської години на визначений час - перенести на
інший день, про що також поінформувати заявника;
? у разі неможливості забезпечення права особистого ознайомлення з
публічною інформацією, поінформувати на вказані у запиті канали зв'язку про
альтернативні способи реалізації свого права на доступ до інформації;
? завчасно переконатись щодо можливості гарантувати безпеку для
запитувача та працівників розпорядника під час реалізації вказаного права;
? запровадження окремих заходів правового режиму (напр. встановленням
посилення охорони та особливого режиму роботи органу влади), а також
неможливість гарантувати безпеку для запитувача та працівників розпорядника може
бути підставою відстрочки в задоволенні запиту.
Таким чином, в період дії правового режиму воєнного стану запитувачу
рекомендовано користуватись правом особистого ознайомлення з публічною інформацією у
виняткових випадках, які пов’язані із захистом життя, здоров’я громадян, збереженням
майна, запобіганням іншим негативним наслідкам війни тощо. При цьому, як зазначалось
вище, реалізація цього права може підлягати обмеженням з боку розпорядника інформації.
З повагою
Регіональний представник Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини у
Чернівецькій області Леонід Мельников
тел.+380505372127
